檢疫不只是檢驗與處理——《植物檢疫條例》修改之管見

檢疫不只是檢驗與處理

——《植物檢疫條例》修改之管見

張國慶

（安徽省潛山縣林業局 246300）

 

老的《植物檢疫條例》及其相關的實施細則，其內容主體是檢疫檢驗與檢疫處理，缺少監測預警、應急管理、有害生物擴散責任追究等重要內容。

植物檢疫，僅僅是檢疫檢驗與檢疫處理，是不能完成檢疫任務，不能達到檢疫目的的。檢疫，更重要的是防患于未然，將危險性有害生物拒之門外，及早發現，及早處置。

1.將《植物檢疫條例》提升為《中華人民共和國植物防疫法》

植物防疫，涉及生物安全、生態安全、經濟安全和人類健康，是國家公共危機管理的重要組成部分，在農林業發展、生態建設中發揮著保駕護航作用。為了加強植物防疫工作，將“條例”升格為“法”，勢在必行。

檢 疫，其目的在于防，僅僅實施檢疫檢驗與檢疫處理，是達不到“防”的目的，有且只有“防”“檢”結合，寓“檢”于“防”，才能有效攔截有害生物入侵，遏制有 害生物擴散，及時消除生物災害隱患，減少生物災害造成的損失。因此，檢疫法規中必須加入“防”的內容，將“植物檢疫條例”提升為“植物防疫法”。

2.引入災害管理觀念

農業生物災害是自然災害的一種，“病蟲害檢疫與防治”一詞已不能涵括植物防疫工作的全部內涵，而且，植物防疫工作事關國家生態安全和經濟安全。為適應變化的需要，同時，也為與國際接軌，筆者建議將災害管理觀念引入植物防疫法規，相應的機構也應作科學的調整。

2.1分級管理

根據生物災害源的危險性或災害的危害程度，將生物災害或有害生物劃分等級，按照等級，啟動相應的應急預案，進行災害管理。

生物災害不同于上述災害，生物災害的分級管理，與其他災害分級管理有所不同，可采取兩種分級方案：

（1）按照災害嚴重程度——生物災害危害程度分級。按照分級結果，啟動相應預案。

（2）按照災害源的可控制性、發展態勢——有害生物危險性分級。對有害生物進行風險分析（PRA），按照分析結果進行分級。根據分級結果，對不同級別的有害生物，采取不同的管理措施。如Ⅰ級有害生物由國家監管，一旦發現，立即鏟除；Ⅱ級由省級監控，一旦發現新疫點，限期拔除。

2.2分類管理

按照有害生物種類、危害對象的不同，對生物災害進行分類，采取不同的管理措施。

對 于不同的災害源，根據不同災害源的特點，采取不同的技術措施進行防治。對于不同經營目的、權屬的災害受體遭受生物災害，其管理措施、管理責任也不盡相同。 例如林業生物災害治理，由森林的經濟效益的可確定受益者承擔，而森林的經濟效益的受益對象難以明確時，以及生態公益林，林業生物災害防治責任主要由政府承 擔；對于成片大面積暴發的林業生物災害或Ⅰ、Ⅱ級林業生物災害發生時，由政府承擔治理責任。

2.3分區管理

（1）自然區域：生物災害的區域性特點，決定了不同區域的生物災害，其發生發展特點都不會相同。根基自然區劃和生物災害分布狀況、發生特點與規律，進行生物災害發生區域區劃，根據發生區的災害特點，采取相應的管理措施。

（2）行政區域：所有的災害管理措施，最終都將以行政區劃為管理單位，按照“屬地管理”原則進行落實，因此，災害發生區的區劃，應該結合行政區劃進行。

2.4分期管理

生物災害發生發展，常常遵循一個特定的生命周期。生物災害不同的發生發展周期，采取不同的應對管理措施。根據生物災害可能造成的威脅、實際災害已經發生、危害逐步減弱與生態系統恢復三個階段，可將生物災害事件總體上劃分為預防期、預警期、爆發期、緩解期、善后期。

2.5監測預警

建立生物災害監測預警技術體系和監測隊伍，通過先進的手段，進行實時監測；通過長期數據積累，建立準確的預報模型和人工干擾模型，進行準確預報和人工干擾模擬。

（1）運用現代技術，進行實時監測

利用3S、實時溯源系統等現代信息技術相結合，建立有害生物監測和預警體系。以信息技術和生態、化學技術為依托，結合常規抽樣和調查技術，研究重大有害生物的中長期測報和短期準確預報技術，提高預警水平和御災決策能力。

（2）通過長期數據積累，建立準確的有害生物生態學模型

仿照氣象部門的做法，制定長遠的工作計劃，完善監測工作的組織與監督制度，規范外業數據采集與上報行為，確保監測數據準確、規范，通過長期數據積累，建立準確的有害生物生態學模型。

2.6風險分析

建立風險分析模型，對常發性和危險性有害生物開展風險分析，為生物災害管理提供依據。

2.7應急管理

建立、完善應急管理體系，提高災害應急管理水平。

2.8雙精管理（精密監測，精確管理）

精密監測、精確管理的目的就是對生態系統實行實時監測，及時發現非健康生態系統，找出影響生態健康的因子，采取先進的生物管理措施，及時、快速地恢復“患病”生態系統的健康；或者對處在健康、亞健康狀態的生態系統，采取合理的措施，維護生態系統保持在比較穩定的健康狀態。

也就是說，生物災害的雙精管理，不僅僅是要克服被動防治和單種防治帶來的弊端，更重要的是主動維護生態系統的健康。

生 物災害的“雙精”管理的實質是：①重在監測，對生態系統健康狀況進行實時監測，發布精準預報。②重在預防，維護健康狀態生態系統的健康，使其保持在比較穩 定的健康狀態。③對非健康的生態系統，采用先進的生物管理學技術，使其盡快恢復健康。這里的生物管理學技術，主要是指采取一定的管理措施，利用生態系統自 身修復能力，使其恢復健康。在不得已的情況下，才使用人工干擾措施，促進其恢復健康。

（1）精密監測

對生態系統進行連續的、實時的監測，通過對積累的數據進行分析，利用先進的數據分析手段，建立比較完備的、接近有害生物在自然條件下的生態模型（生活、發生發展等模型），利用這一模型，對有害生物未來的發生發展情況做出精確的預報。

（2）精確管理

利 用精準預報結果，通過已經建立的、比較完備的、接近有害生物在自然條件下的生態模型（生活、發生發展模型），建立人工干擾模型，盡量使用生態系統自身修復 能力使其恢復健康。在不得已的情況下，才選擇比較合理的人工干擾手段（化學的、生物的、物理的等），對有害生物做出較為精確的干擾，使其危害降到允許的閾 值內，并促進“患病”生態系統較快地恢復到健康狀態。這種比較合理的人工干擾措施，是指對環境、對生態系統包括對其它生物的損害控制在允許的閾值內，并且 能在較短的時間內自然修復，沒有永久損害，對人類沒有損害。這里的閾值，根據有害生物種類和危害對象的不同，分為經濟損失閾值和生態承受能力閾值。

（3）精準施藥

在進行藥物治理時，盡量選用只對靶標生物有作用的藥物，或盡量選擇只對靶標生物有作用的施藥方式。這樣的藥物治理方式對非靶標生物和環境擾動小，有利于施藥后生態系統快速恢復健康。其實，精準施藥，也是屬于精確管理的范疇。

（4）生物管理

根據研究對象的生物學特性和生態學特性，運用生態健康原理，采用生態學和管理學手段，使研究對象和諧地融入生態系統中去，使生態系統保持健康狀態，或促進生態系統恢復健康。這是廣義的生物管理概念，即biology case。

狹義的生物管理概念僅僅只是針對人工生態系統而言的，即biology management：根據經營對象的生物學特性和生態學特性，運用生態健康原理，采用生態學和管理學手段，使經營對象和諧地融入生態系統中去，達到一定的經營目標。

有害生物管理（pest management）：以生態學理論為基礎，運用生態健康原理，采用先進的生物管理學手段和有害生物調控技術與策略，對有害生物實施科學控制，維護生態系統的健康。

（5）實施產品溯源

建立產品溯源系統，實施產品安全管理。

3.引入“生態健康”理念

生態系統是一個龐大復雜的有機體，生態健康是指生態系統具有穩定和諧的組織結構、較強的活力和恢復力、暢通的生態流，對相鄰的系統沒有侵害作用。

生態健康管理，就是為了維護或促進生態系統的健康而采取的措施，生態健康管理的目的是增強維持系統穩定性與和諧性，提高生態系統抗逆能力，去除或避免系統中或系統外危害生態健康的因素，創建有利于生態健康的良好環境條件。

（1）維護健康：保護生態環境不受破壞，維護生態平衡；加強生態系統健康狀況監測，及時發現并減輕危害生態系統健康因子的危害，維護生態系統的健康。

（2）增進健康：開展生態系統組織結構與功能研究，詳細分析生態流，掌握生態健康與上述因子之間的關系，按照這一關系，培育生態系統活力和恢復力，增強生態系統的穩定性和抗逆能力。

（3） 預防措施：對于一些活力較差的生態系統，或者危險性因子入侵前，采取適當的人為干擾措施，提高系統的抗逆能力，預防生態災害發生。例如，改造人工純林系 統，誘導形成混交林，或在林內釋放天敵，減少人工林內病蟲害發生。再如用接種的方法預防某些傳染病，或對遺傳病、營養缺乏病、生活和勞動中的災害事故采取 有針對性的預防措施，以減少疾病的發生或流行。

（4）及早發現并清除危險性因子：加強生態系統健康狀況監測，尤其是危險性因子發生發展情況的監測，及早發現，迅速清除，以避免生態災害的發生與流行。例如加強艾滋病、SARS等感染人群和高危人群的監督管理，避免危險性傳染疾病的傳播流行；加強美國白蛾、松材線蟲病等危險性有害生物監測與檢驗檢疫，防止危險性有害生物入侵與擴散。

（5）防止發生生態災害：忽視生態健康狀況的監測，執法不嚴，不合理的人為干擾措施，是生態災害產生的主要原因。因此，加強生態健康狀況監測與執法，采取合理的人工干擾措施，是減小生態災害危害的主要手段。

（6）災后康復：生態災害發生后，利用生態系統的恢復力，采取一定的合理的人工促進生態系統恢復措施，促進生態系統恢復，減輕生態災害產生的危害。

4.建立有害生物擴散追究制度

對于生物災害的管理，公眾都處于一種麻木狀態，遠遠沒有AIDS、SARS、禽流感、口蹄疫那樣敏感。因此，有必要及早制訂可操作性的法律法規，按照經濟損失和生態損失大小，追究引起有害生物擴散者和管理者的責任。同時加大宣傳，讓公眾積極參與生物災害防控與監督，提高我國生物災害管理水平。

5.建立生物災害防災減災基金制度

目前，林業部門還在征收林業基金，在林業基金中劃出一部分，存入專門賬戶，由國家統一使用，用于林業生物災害防控工作；將來，在可能開征生態稅的情況下，在生態稅中劃出一部分，建立林業生物災害防災減災基金。除此之外，國家財政在救災資金中，明確劃出一部分，存入林業生物災害防災減災基金；所有的檢疫費，全額上交國家財政，由財政部門統一管理。

生物防災減災基金優先用于監測預警網絡建設、防疫執法體系建設和無公害防治設施建設。

制定生物災害防災減災基金管理條例，生物災害防災減災基金的使用有農林部門提出使用計劃，財政、計劃部門審核、監督、管理農林部門的使用。

6.加大植物防疫執法力度

6.1加強植物防疫執法隊伍建設

制定植物防疫崗位工作細則，加強考核和監督，逐漸淘汰目前植物防疫機構中不合格的人員；定期培訓，讓基層植物防疫人員及時掌握先進的有害生物防控技術，熟練應用植物防疫法律法規。建設一支高素質的植物防疫隊伍，從而全面提高植物防疫水平，加大植物防疫執法力度，全面提高植物防疫執法水平。

6.2加強生態監管，確保生態系統處于健康狀態

健全生態管理法規，加強生態監察，通過有力的監管措施，杜絕生態破壞行為，確保大多數生態系統處于健康狀態；加強宣傳教育，摒棄不良的生產生活習慣，提倡文明的、健康的、和諧的、節約的生產生活習慣；加大生態立法、執法力度，懲戒破壞生態環境的丑惡行為。

6.3加強硬件建設

目前，省級以下的植物防疫機構，在個別地方還很不完善，要及早在這些為地方建立完善植物防疫機構。

植物防疫機構絕大多數基礎設施建設都很差，國家應及早為基層林業生物災害防控機構配置必須的、先進的檢測監測設備，讓基層植物防疫機構工作人員有“槍”可使，充分發揮基層機構的防控職能。

7.加強行業內部管理

7.1加強行業監督

目前，我國植物防疫最缺少的，就是行業內部監督。

在 生物災害監測上，沒有人去調查核實基層上報上來的數據，數據真實性值得懷疑。首先，在基層，許多縣級植保站、森防站只有一兩人，甚至于還有一些縣是兼職 的，他們沒有精力、也沒有時間去進行外業調查，只好憑自己主觀臆測，上報數據。其次，目前的考評方法，迫使基層不得不進行數據造假。氣象上那么多的先進的 監測手段、監測預報技術和完善的監測網絡，其預報準確率還遠遠低于90%，而植物防疫監測網絡、監測手段和技術遠遠落后于氣象，有的在考評上卻要求預報準確率達到90%以上，這逼著基層不得不造假。再次，現在的防治補助費按發生面積劃撥，又逼著基層造假。第四，監測經費嚴重不足，連進入田間調查的交通費用都無法解決，監測工作無法正常開展。

在檢疫執法上，沒有任何人對其進行監督，檢疫執法在不少地方還是空白。植物檢疫法律法規十分完善，現在卻沒有多少人去認真執行，導致危險性有害生物防不勝防。對人為造成危險性有害生物災害擴散蔓延的，沒有人去追究。

在防治上，也沒有人認真執行防治規劃設計、防治效果驗收。甚至于不少地方，為了追求表面防治效果，還在使用高毒農藥，或者在無公害農藥中摻入高毒農藥。

在經費上，由于沒有人監督，基層經費很少用到植保事業上，幾乎全部挪用到別的地方去了，甚至于上面配發的通用儀器設備，也被地方領導據為己有。

基于上述原因，筆者建議：

（1） 制定綜合檢查、考評方案，定期對下級植物防疫機構進行綜合檢查，公開考評。檢查的方法可以在全國范圍內隨機抽取專業人員，異地開展檢查。這樣，既開展了檢 查工作，又起到了異地交流學習的作用。然后，再由上一級機構對檢查結果進行抽查核實，抽查核實結果既作為被檢查單位考評結果的校正依據，也作為檢查者所在 單位考評結果的校正依據。這樣，就保證了檢查者和被檢查者的公正性和嚴肅性。

檢查考評結束后，公開檢查考評結果，并作為經費劃撥依據。

（2）綜合檢查、考評內容包括植物防疫內容方方面面，一般情況下，不進行專項檢查，以減少辦公費指出，同時也給下級留下更多的自主創新空間。但是，在問題突出的地方，可以采取暗訪、抽查等方式，進行突擊檢查。

（3）堅決杜絕檢查“走形式，擺成績”的現象出現。因為，檢查、考評的目的就是找問題、解決問題，如果成了擺成績的形式主義檢查，那還不如不要檢查、考評。

（4）對于災害監測，檢查“主要”依據應該放在“數據真實性”上；對于檢疫，檢查“主要”依據應該放在“漏檢率”上；對于災害救治，檢查“主要”依據應該放在“防治效果”（包括即時效果、近期效果和遠期效果）上；對于經費管理，檢查“主要”依據應該放在“經費設備挪用率”上。

（5）為了防止通用設備挪用，配發通用設備時，將通用設備（如數碼相機、攝像機、望遠鏡等，臺式電腦換成筆記本）放入專用工具箱（如監測工具箱、檢疫工具箱等），以專用工具箱形式下發。各種設備的下發，不得郵寄、托運，一律由接收單位派專人領取，以免中途挪用。

（6）將植物防疫工作重心轉到“監測預報”和“檢疫執法”上，項目建設重點放在基層監測、檢疫網絡建設上，確保基層有足夠的監測、檢疫經費和設備。

7.2加強行業內部合作

在監測上，充分利用現有鄉鎮林業工作站、農技站、村級護林員隊伍，建立鄉村級生物災害監測網絡。充分利用這支力量，加強技術培訓，加強業務管理，讓他們承擔起鄉村級生物災害監測任務，同時在災時承擔救災任務。

在檢疫上，農林部門合作，利用現有木竹檢查站，建立非專職植物檢疫檢查站，在條件成熟時，將其中部分條件較好的或關鍵地理位置的木竹檢查站升格為專職植物檢疫檢查站。有必要時，還可以與動物防疫部門合作，建立動植物聯合檢疫檢查站。

7.3加強資金管理

筆者認為，在管理上，加強資金管理，是我們植物防疫行業的頭等大事。在資金管理上，重點又是以下幾項事：

（1）制定植物防疫資金使用監督管理辦法，加強資金使用監督檢查，對挪用的（包括挪用儀器設備的），按照情況輕重，停撥2至5年植物防疫經費，直至追繳回來。

（2）將植物防疫經費劃撥，與綜合檢查考評結果直接掛鉤。

（3）制定檢疫費收繳和使用管理辦法。檢疫費全額上繳國家財政。檢疫費這一塊，應該是植物防疫事業經費主渠道，如何收好、用好、管好這一塊，是植物防疫經費管理重點。

（4）工程建設項目必須將植物防疫納入項目規劃，植物防疫經費必須列入項目預算，同時在項目建設經費撥付時，將植物防疫經費繳入國家植物防疫專用賬戶，在國家財政部門監管下使用。

7.4留住人才

僅 僅從農、林業行業內部來看，不論是營林、林政，還是森林公安、農技，只要涉及外業的，都有專門的文件規定，發放工作補助（包括下鄉補助、交通費補助、誤餐 補助、勞保補助等），而植物防疫上，外業工作遠比他們辛苦（翻山越嶺不說，有時為了觀察有害生物生活情況，冒著高溫酷暑和蚊蟲叮咬，一守候就是幾小 時；……），外業時間遠比他們長，但是什么補助也沒有，就連國家制定的有毒有害保健津貼，在不少地方都無法落實。一句話，如果把農林人比作一頭默默耕耘的 老牛話，那么植物防疫人就是“干得比牛多，吃得比牛差”，因此，植物防疫行業很難留住人，干幾年，就“人往高處走”了。

要留住植物防疫人才，主要是國家要有留住人才的政策，并采取積極主動的留住人才促進行動。筆者認為，留住人才應該從以下幾個方面入手：

（1）關鍵就是仿照其他行業、部門的做法，制定指令性文件，落實應得待遇。

（2）重點是促進站改局和參公管理進程。

（3）再次是對于在植物防疫崗位連續工作滿一定年限，在職稱、工資級別、退休待遇等與職工利益密切相關的問題上，予以獎勵。

8.植物防疫法修訂框架建議

基于上述原因，筆者認為，植物防疫法框架可以為：

第一章 總則

（1）制定植物防疫法的目的，植物防疫法的適用范圍。

（2）植物防疫以預防為主、維護生態健康為方針。

（3）植物防疫授權、職責及隊伍機構建設，包括機構的設置、人員編制、崗位規范的制定，防疫員的配置、權限、責任、證書與著裝管理等。

（4）有關定義（植物、植物產品、有害生物、生物災害等的定義）。

第二章 監測預警

（1）監測預警技術標準建設。

（2）監測預警網絡建設。

（3）預警信息發布。

（4）災害監測與評估。

第三章 國內植物檢疫

（1）檢疫技術標準建設。

（2）檢疫網絡與產品溯源網絡建設（與監測預警網絡實行同網無縫連接、同步建設）。

（3）植物及其產品的輸入與輸出管理：產地檢疫、調運檢疫、復檢等。

（4）檢疫處理、隔離試種等。

（5）檢疫證書管理。

（6）疫區管理。

（7）檢疫監督。

（8）風險分析與檢疫性有害生物管理。

（9）檢疫費管理。

第四章 植物防疫管理

（1）防疫工程規劃與實施監督管理，包括植物防疫工程建設與涉及植物防疫的其它工程項目，必須將生態健康納入項目規劃。

（2）分級管理，分類管理，分區管理，分期管理。

（3）無公害防治基礎設施建設與管理。

（4）應急管理。

（5）疫情信息管理。

（6）代防治。

（7）防治技術標準建設。

（8）防治評估與善后。

第五章 防疫基金

（1）建立防疫基金，防疫基金的適用范圍（監測、檢疫、防治網絡與基礎設施建設，防疫工作經費支出）。

（2）防疫基金的籌措：檢疫費，財政預算資金（列入自然災害救濟事業費），林業基金或未來的生態稅，工程項目涉及植物防疫部分經費等。

（3）基金管理：籌措的所有資金，全額繳入國家財政，由財政部門代為管理；植物防疫部門列出年度計劃，財政、計劃部門審核批準；植物防疫部門使用；財政、計劃部門監督。

（4）防治經費管理。

（5）制定防疫基金管理辦法。

第六章 法律責任

（1）追究有害生物擴散責任。違反植物檢疫法規規定調運、生產、經營帶疫植物及其制品，未造成疫情擴散的，沒收銷毀帶疫物品，或責令限期退回帶疫物品，并對違法者處以帶疫物品價值五至十倍罰款；造成疫情擴散的，由違法者承擔除治費用，構成犯罪的，按照刑法（一百一十四條、第一百一十五條、第一百四十條、第二百二十五條）追究其危害公共安全罪、生產銷售偽劣商品罪和擾亂市場秩序罪。

發生重大生物災害，除治工作組織不力，隱瞞疫情不報或疫情發現不及時，造成疫情擴散或造成重大損失的，依照刑法（第三百九十七條、四百零九條、四百一十二條、四百一十三條）追究相關地方人民政府主要負責人和主管部門工作人員的瀆職罪，并由相關單位承擔疫情除治費用。

發生檢疫性生物災害或重大生物災害，受益者拒不防治，造成疫情擴散，或以暴力、威脅方法阻礙生物災害防治、檢疫工作的，依照刑法（第二百七十七條、第二百七十八條）追究其擾亂公共