豬流感暴發拷問我國動物防疫體系

豬流感暴發給我國帶來什么警示?近兩天主管部門高官的盲目樂觀讓我們憂心重重。在他們眼里，目前的豬流感是人的病，不是豬的病，我國的豬沒有病，好得很。我們也希望我們畜禽養殖能有這樣的一個狀態，但多次在基層的調查經歷，使我們對目前我國畜禽養殖存在的問題根本樂觀不起來，許多問題存在重大隱患。如果我們從目前這些傳染力極強的豬流感事情上能夠得到一些啟發，從快從嚴地構建我們畜禽養殖防疫體系，這才是相關政府部門真正應該做的。但如果相關部門盲目地樂觀，對目前存在的重大隱患視而不見，或許以后的某一天，羊流感、雞流感等亂七八糟的怪病暴發起來，你一點都不會感到奇怪。從豬流感暴發來看看我國動物防疫體系，他們能夠經受著考驗嗎?還面臨什么樣的問題與挑戰?如何進行改進?

豬流感拷問我國動物防疫體系

墨西哥豬流感的爆發，給我國諸多警示。如何構建強有力的動物防疫體系建設非常重要。但的是目前我國的動物防疫體系存在巨大挑戰，特別是基層防疫體系薄弱表現的“線斷、網破、人散”突出問題，如何進行有針對性的建設，未雨籌謀已變得十分重要。

豬流感(SWINE FLU)是由高致病性流感病毒引起的烈性傳染病，傳播速度極快，死亡率極高。近年來，我國禽類流感以及豬傳染性疫病頻繁發生，不但嚴重影響家禽業的持續、健康、快速發展,而且發生了豬流感傳染人類的病例，對動物衛生和公共衛生安全構成極大威脅，成為全球關注的熱點問題。豬流感的爆發同流行病毒，落后的禽類飼養方式，防疫體制密切有關。豬流感疫情的爆發使家禽養殖業面臨嚴峻的挑戰，針對豬流感疫情不僅要加強科學研究進行預防,而且要深刻反思現存動物防疫體系，應該意識到在大力發展家禽養殖業的同時，加快農村動物防疫體系建設是何等的重要和迫切。

疫情的爆發證實了建立健全農村檢疫防疫體系的重要性。近些年各種畜禽流動病暴發不斷，2004年1月開始,亞洲先后有10多個國家遭到了禽流感的沖擊, 我國政府經過近2個月的努力, 全部撲滅49個疫區的疫情，去年又暴發豬監耳病等。近年不斷暴發如此多的弊病深刻折射出我國動物防疫體系特別是農村動物防疫體系還存在的漏洞。豬流感把問題指向更深層面，目前,動物疫病防治體系基礎實施薄弱已成為中國畜牧業優勢高效發展的主要瓶頸,加強動物防疫建設刻不容緩。對我國而言，當務之急就是建立起有效地基層豬流感監測機制，我國的疫病監測體系還相對薄弱。

豬流感暴露了傳統的飼養方式在防疫方面的弊端

我國每年飼養家禽約142億只，其中有70%是由農民分散養殖的。在養殖過程中,由于一些養殖戶防疫意識比較淡薄, 家禽免疫密度低，一旦發現疫病，很難查清來源，有時不上報疫情。在大多數地區，養殖戶把雞、鴨、鵝多種禽類混養，而且人、畜、禽混居現象較普遍，大大增加了人感染的可能。在家禽飼養過程中，為了單純追求片面經濟效益，濫用大量抗生素、生長激素提高生產率，使動物抵御疫病的能力差。傳統的飼養方式是造成目前疫情形勢嚴峻和控制困難的重要原因之一。

豬禽等動物流感的負面影響是有目共睹的，如何建設農村動物防疫體系預防豬流感，防止傳播給人類，降低損失是十分重要的問題。從家禽養殖業長遠發展角度看，應建立長效防疫機制，確保家禽養殖的可持續健康發展;從預防豬流感角度來看, 改變傳統飼養方式，加強飼養環節管理是預防動物疫病的先決條件，應把飼養管理和疫病預防作為一個有機的整體統籌加以考慮。建立高效的動物防疫體系不僅從根本上有效防控和撲滅重大動物疫情，而且對促進家禽業的持續健康發展、促進解決“三農”問題，有力保障消費者的健康，提升我國家禽產品的國際競爭力，跨越技術性貿易壁壘具有現實的意義。

檢疫、防疫和衛生監督三個系統構成了我國動物防疫體系，經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制，新中國成立初期，我國畜牧業不很發達，國家財政資金流向主要用于監測畜牧獸醫站，改善畜牧業生產條件。經過幾代人的努力，我國在動物防疫體系建設方面取得了一定成就，有效地控制了畜禽疾病。我國的動物防疫體系初建于上世紀50年代的計劃經濟時代，當時農戶禽畜飼養量很少，基層防疫靠行政命令，獸醫工資和防疫經費由財政和農村集體負擔，遵照統一防疫，統籌收費的模式。從建國到改革開放初期，我國的農業一直處于供給不足狀態。1978年實行家庭聯產承包制后，集體經濟逐漸解體。我國經過多年努力建設起來的3萬多個鄉、鎮畜牧獸醫站，擔負起為農民提供市場信息、技術指導、防疫配種等多方面的服務。對于動物疫病的防治起到了重要作用。下面從宏觀角度和微觀角度具體分析我國動物防疫體系的現狀。

我國動物防疫體系宏觀層面存在的問題：條塊分割、法律漏洞、公共品投入嚴重不足。

動物防疫管理體制是條塊分割、分段管理多頭管理

改革開放以來隨著國際貿易的發展，人流和物流的增多，動物疫情變得越來越復雜，動物疫情多發病于地域遼闊的廣大農村地區，因此我國動物防疫體系面臨嚴重的挑戰，在我國現行管理體制體制下，動物產品的衛生防疫監督實行的是分段管理和交叉管理，具體來說由農業部門分管飼養，商務部門分管屠宰，衛生部門也要參與。防疫體制是從國家到省、市、縣的分級管理體制，我國現在的獸醫管理體制是“是條塊分割、分段管理多頭管理”的現狀，影響了動物疫病控制效率。

法律建設方面

在法律建設方面：《中華人民共和國動物防疫法》自1998年1月1日開始實施以來，開創了我國動物防疫體制的新紀元，由原來適應計劃經濟時代轉變為市場經濟條件的動物防疫工作有法可依。目前出臺配套的法律法規有：《獸藥管理條例》、《飼料與飼料添加劑管理條例》，并已經制定了《動物檢疫管理辦法》、《免疫標識管理辦法》和《動物標識條件審核管理辦法》，對疫病等防治技術進行了規范。

我國已經建立了一系列行之有效的法律和法規,但是有法不依、執法不嚴的現象依然存在,很大程度上制約了防疫工作的正常有序開展，應加強執法機構和隊伍的建設,強化檢疫執法工作。

農村公共投資嚴重不足的問題

改革開放以來國家逐步加強動物防疫體系的建設，取得初步成效。隨后家禽養殖業迅速發展，長期以來對家畜產品的關注也僅停留在數量，我國動物防疫體系的建設明顯滯后于養殖業的發展速度。隨著市場化程度的提高，改革開放以來我國家禽業實現了持續20多年來的快速增長，隨著畜牧業產業規模的擴大使供求關系發生了變化，禽畜數量劇增使基層防疫、檢疫任務繁重，各年份產量具體數據見表1：

表1 家禽類產品

年份 禽肉產量(萬噸) 禽蛋產量(萬噸)

1995 935 1677

1996 833 1897

1997 979 1897

1998 1056 2021

1999 1116 2135

2000 1208 2243

2001 1210 2337

2002 1250 2462

2003 1312 2607

2004 1351 2724

數據來源：中國農業信息網

依據表1數據禽畜產量的變化趨勢如圖1所示：

圖1 我國的養殖業禽肉和禽蛋產量變化趨勢

從圖1可以看到，我國的養殖業禽肉和禽蛋產量一直呈直線上升趨勢。但是社會衛生支出的比重呈下降趨勢：從統計數據(見表2)可知，1980～2003年時間區間范圍內，社會衛生絕對值逐年遞增，但是社會衛生支出的比重呈逐年下降趨勢。

表2 衛生費用表 單位：億元

項目 1980 1990 1995 2000 2001 2002 2003

社會衛生支出(億元) 61.0 293.1 767.8 1171.9 1211.4 1503.6 1808.4

社會衛生支出(%) 42.6 39.2 35.6 25.5 24.1 26.5 27.3

數據來源：《2005年中國衛生統計提要》， http://www.moh.gov.cn中心。

社會衛生支出比重由1980年42.6%下降到2003年的27.3%，23年間下降了15.3%,具體如圖所示:

從使用情況看，對于衛生防疫這種很難看到顯著效果的事業投入較少，而且公共衛生支出用于農村基層衛生組織的比重很小(劉明慧,2005)。豬禽等動物流感的爆發屬于公共事件，對農民收入和國民經濟都產生了很大影響。政府將需要增加對農村公共品投資，解決農村公共投資嚴重不足的問題。動物防疫工作是公共衛生工作的重要組成部分，動物防疫體系和醫療衛生體系相輔相成、相互促進。由于防疫經費的缺乏，很多地方農村家禽免疫費用大部分由農民自己來承擔，據統計湖北省只有6%的地方是由國家拿錢來執行強制免疫，其余則要靠養殖戶自已拿錢。特別是農村稅費改革后，事業單位也進一步進行改革。一些地方政府為給財政減輕負擔，把鄉鎮獸醫站等推向了市場，使原來由政府財政開支的基層獸醫站等防疫組織轉變為自收自支的事業單位。

我國基層動物防疫體系的存在問題：線斷、網破、人散

2004年免征農業稅后，很多地區鄉鎮一級的基層動物防疫體系的職能被合并。通過這次豬流感疫情，應該看到農村動物的防疫體系還不健全,許多鄉鎮獸醫站受到削弱，不少地方的農村公共衛生防疫體制比較薄弱，近年來由于多數縣、鄉級財政遇到困難，多數被關、停、并、轉，農村公共投資嚴重不足，據22個省、市、自治區的不完全統計，撤消、合并鄉鎮獸醫站3342個，造成專業從業人員流失，基層動物防疫體系出現了“線斷、網破、人散”的被動局面。

根據《中華人民共和國動物防疫法》的規定，我國在省、市、縣三級設立了動物防疫和監督機構。在全國設立了國家、省、市、縣、鄉各個級別的畜牧獸醫站，還設立了包括國家省級、 縣級和邊境口岸監測站的動物疫情監測體系，國家已經建立了國家參考實驗室、國家外來疫病監測診斷中心、農業部獸醫診斷中心等實驗室，各級科研結構和大專院校實驗室。

我國是全世界最大的家禽、牲畜飼養國，家禽飼養量占全世界20.8%，家禽年存欄量占29%，水禽飼養量占76%，雞蛋產量占43%，而且分布于廣大的農村地區，因此防疫工作的重點在基層，但是目前基層領域存在問題較大，“網破、線斷、人散”三個詞形象地勾勒出了目前基層動物防疫體系的現狀。而且我國農村40%的家禽禽類散養混養的現狀，農村公共衛生防疫體制比較薄弱。建立縣、鄉的防疫站是適合中國國情的農村公共衛生體系，隨著養殖業的發展，防疫網絡的建設滯后，農村地區的防疫特別是農戶長期處于被忽略的狀態，農戶出現的疫情不能及時上報，導致不能對疫情作出快速響應，原來分布在基層的防疫隊伍線斷人散，具體結構如圖3所示：

目前基層防疫體系現狀為線斷、網破、人散的局面。即自上而下的防疫線斷了，動物疾病防疫網破了，從事防疫工作的人員散了。

基層動物防疫體系“線斷”狀況

我國現存的獸醫體制還是計劃經濟時代的產物，遠遠不適應市場經濟的需求，也沒有同國際慣例接軌。畜牧機構殘缺不全，鄉鎮機構改革后，許多鄉鎮畜牧獸醫站受到了削弱。很多鄉鎮獸醫站已經不存在，整個防疫體系處于線斷階段。據葫蘆島市調查顯示，全市98個鄉鎮設有獸醫站，只有1/3能正常工作，1/3維持工作，1/3工作癱瘓。基層動物防疫力量薄弱使防控措施難以具體落實。特別是獸醫管理體制，仍沒有官方獸醫和從業獸醫劃分開，并強化官方獸醫管理。基層獸醫站在稅費改革后，絕大多數是自收自支的事業單位，由于投入的經費少，導致基層動物防疫基礎設施十分落后，由于缺少先進的儀器和化驗設備，檢測檢驗手段不精確， 對動物疾病的診斷很多情況下憑借獸醫驗來判斷，很難做到及時發現和控制，疫情監測機制、通報系統都存在漏洞。廣大農村地區防疫技術力量不足，農民缺乏防疫意識，農村動物防疫體系普遍出現“線斷”。

層動物防疫體系“網破””狀況

盡管我國制定了《動物防疫法》，但有法不依、執法不嚴的現象存在。基層動物防疫力量薄弱使防控措施難以具體落實;執法隊伍力量不足，畜產品安全監管難以到位;基礎性動物防疫工作的缺位目前表現在動物疫病、動物性食品安全的檢疫缺乏由國家控制專業防檢體系。基層目前對這一塊是多頭管理：動物飼養、運輸由農業部門進行獸醫檢疫;屠宰加工由企業的獸醫進行屠宰檢疫;畜產品進入市場由工商和衛生部門執法;進出口由出入境檢驗檢疫機構負責【4】。很多村沒有獸醫，在免疫時靠臨時找人，沒有形成有效的基層防疫網絡，而且由于近幾年實行自愿免疫導致防疫密度大為下降。由于“網破”，防疫計劃無法落實，增加了控制疫病的難度，加大家禽患病的風險。

基層動物防疫體系“人散”狀況

基層防疫人才出現斷檔，畜牧獸醫人員年齡結構老齡化現象嚴重，防疫隊伍普遍存在技術素質偏低，能力不高，不能及時判斷發現疫情;防疫員編制不足、人員偏少，制約了防疫工作的開展。很多鄉鎮基層獸醫站為自收自支單位，由于工資福利偏低，造成了基層防疫人員流失，導致基層防疫隊伍不穩定。據湖北省畜牧局反映，在鄉鎮機構改革后，全省原有的1000多個基層畜牧獸醫站就只剩下500多個，一半的畜牧獸醫站牌子摘了，人散了，獸醫人員紛紛轉行外出打工[11] ，基層防疫工作出現許多空白。

縱觀我國動物防疫體系歷史進程，總結分析動物防疫體系現實狀況，從我國現在的動物防疫體系看, 農村公共衛生防疫體制比較薄弱,嚴重影響制約了動物防疫措施的有效實施。

如何提高我國動物防疫體系水平?

我國農村公共衛生體系是全國公共衛生體系最薄弱的環節，要立足當前，強化基礎，全面加強農村的疫情防控能力建設，并放眼長遠，努力構建長效機制[2]。加強對動物疫情預報、診斷確診、監測和預警，提高對動物疫情的應急反應和處理能力，主要是兼顧畜產品質量、公共衛生方面， 重點抓好制度和設施建設, 加快獸醫管理體制改革，提高重大動物疫病防控能力和公共衛生安全水平是當前緊迫任務。動物防疫是家禽業的基礎性工作，是預防、控制動物疫情發生和傳播的有效手段，豬流感爆發反映當前農村動物防疫中還存在諸多問題，亟需采取相應措施加以解決，豬流感爆發區的防疫機構應該針對疫情認真總結經驗和教訓,嚴防嚴控豬流感等其它動物疫情等發生。

政府增加對農村公共品投資，解決農村公共投資嚴重不足問題

2004年冬在全國若干個省區出現禽流感疫情后 ，中央包括地方各級政府及相關部門加大動物防疫體系改革力度，制訂了詳盡的防禽應急預案。2005年5月國務院出臺了國務院出臺《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》，對改革的指導思想、基本原則、主要目標和主要內容等做出了明確規定;明確提出獸醫工作是公共衛生的重要組成部分，要求在改革中提高動物衛生監管執法水平，提高動物防疫公共服務能力，切實加強基層動物防疫機構建設，建立和完善獸醫工作的公共財政保障機制。

物防疫體系不僅防止動物疫病的流行傳播，而且成為公共衛生的重要組成部分。財政經費投入是保障動物防疫工作的前提，首先農村衛生防疫的建設需要大量投入財政資金。其次加強疫病防控工作的研究，加大對動物防疫科技投入，保證動物防疫工作的技術需求，積極組織防疫疫苗的生產和研發工作。再次切實減輕廣大農戶負擔，免費提供豬流感疫苗;對散養家禽免費實施免疫接種。按照國家有關規定對高致病性豬流感等動物疫病的強制免疫密度要達到100%。最后按照國家有關的規定，全面落實撲殺補償政策，對強制撲殺給農民造成的經濟損失及時給予補償。

加快家禽業養殖生產方式的轉變，培養農戶和企業的防疫觀念，形成以防疫為主導的生產體系

豬流感危機已暴露了小規模飼養方式在動物防疫方面的嚴重弊端。全國的調查資料顯示，我國的大型禽肉、禽蛋加工的企業還沒有發生包括豬流感在內的疫情。主要原因是規模化養殖場一般配備專業化的防疫人員并采取了較為科學飼養方式。因此應幫助農戶制定合理的養殖方案，轉變人畜禽共居養殖方式，發展小區養殖，走規模化的發展是完善動物防疫體制的關鍵一步。家禽散養方式必須改進，國家要從資金方面給農戶予以扶植。針對目前我國廣大農村40%的家禽散養混養的現狀，農業部表示推進規模化養殖，采取多種優惠措施鼓勵農民進行規模化的改革，以減少動物疫病的發生。

加強基層防疫隊伍建設

建立鄉村一級的防疫隊伍，鄉鎮政府應確定一位領導和必要的工作人員負責鄉、村公共衛生工作，每個行政村應選擇一名村醫作為兼職衛生防疫人員，負責健康宣傳教育、疫情監測、報告和一般應急處理。對兼職的衛生防疫人員由地方政府給予一定的經費補助【12】。鄉村一級的防疫人員主要負責防疫、疫情上報以及協檢等工作，鄉村一級的防疫隊伍屬防疫體系“網底”工程，對于解決基層防疫體系缺位線斷有至關重要的作用。改善基層防疫人員的福利待遇，加強培訓，保證基層防疫隊伍的穩定和發展。

建設鄉鎮防疫基礎設施，健全農村疫情監測網絡

鄉鎮畜牧獸醫站作為動物防疫體系的第一道防線，重點加強防疫基礎設施的建設，各級政府把加強防疫硬件設施的建設重點投資在縣、鄉兩級防疫監督站，特別加快鄉獸醫診療室和村獸醫服務室建設，。加快檢測實驗設備的更新，改變基層獸醫站無化驗檢測能力的局面。才能做到有條件、有手段、有能力做好基層動物防疫工作，提高基層動物防疫的整體水平，形成有效的動物防疫體系。

建立快速測報體系，運用信息技術完善動物疫情的網絡化管理，提高對各種動物疫病的監測預警能力，發現疫情及時報告。衛生部正與有關部門研究，在“十一五”期間把健全農村公共衛生體系和疫情防控網絡作為一項重要任務。擴大疫病防治基礎實施投入，提高疫病監控能力和水平，逐步完善省、地、縣、鄉的防疫網(沈鎮昭，2004)。我國現行家庭養殖方式下，農戶主動配合畜禽防疫免疫工作才能保證防疫密度，應對農戶普及知識，做到早發現，早報告。

基層的動物防疫工作納入法制化和規范化管理

在預防和控制消滅疫病過程中,法律的作用日益突出,進一步完善我國畜禽疫病的防疫體系、政策和法規的建設，將基層動物防疫工作納入法制化和規范化管理，做到依法規范和依法實施，使我國動物防疫體系從根本上得到改變。各級檢疫部門依法做好動物檢疫工作，在開展檢疫工作時，要注重對動物檢疫防疫證、免疫標識的收繳管理力度，對沒有動物防疫證和動物標識的畜禽不得出場、運輸及市場準入，并依法進行補補充防疫，確保飼養、生產加工、流通、銷售和消費的全過程的食品安全。無動物防疫證和無動物標識的畜禽不得屠宰，以防止各種疫病的傳播和擴散，建立畜禽檢疫準入制度。

結論

動物防疫體系的建設關系到經濟發展、社會穩定、人類健康等大事，是我國公共衛生事業的重要組成部分。動物疫病防制是一項系統工程，應嚴格貫徹執行以預防為主的方針，采取綜合性衛生防疫措施，認真貫徹執行《中華人民共和國動物防疫法》，樹立依法防制觀念，提高防制動物疫病的防范意識，建立健全動物疫病防疫體系，同時要不斷加強對動物疫病的研究，采用先進的防制技術和監測手段，控制動物疫病發生與流行，以促進我國家禽業的健康快速發展。