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黨的十八大以來主要科技政策回顧與未來展望

2022.11.21

　　黨的十八大以來，一系列重要的科技政策陸續出臺，迎來了中國科技事業的大發展時期。黨代會報告、年度政府工作報告、“十四五”規劃等均有科技政策相關內容。為了突出重點，本文主要從黨中央（含中央辦公廳）、國務院（含國務院辦公廳）、全國人大及其常委會層面發布和出臺的相關科學技術與創新政策進行梳理。

　　1 十八大以來出臺的主要科技政策概述

　　科學技術部（簡稱科技部）官方網站的“科技政策”專欄分類，分為綜合、科技計劃管理、科技獎勵、國際科技合作、科技監督與誠信建設。本文在綜合部分進一步分為黨中央、國務院的頂層設計、科技立法等，并增加了宏觀科技管理體制、科技成果轉化等重點科技政策（每個分類里的相關內容依時間先后為序）。

　　1.1 黨中央、國務院的頂層設計

　　1.1.1 中共中央、國務院關于創新驅動發展戰略的意見和綱要發布

　　2015年3月，《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（中發〔2015〕8號）發布，把科技體制改革范圍擴大到經濟社會領域，從營造激勵創新的公平競爭環境等提出了30條改革意見，堪稱全面深化科技體制改革的“戰略藍圖”。意見提出堅持需求導向、堅持人才為先、堅持遵循規律、堅持全面創新，到2020年，基本形成適應創新驅動發展要求的制度環境和政策法律體系，為進入創新型國家行列提供有力保障；并提出了營造激勵創新的公平競爭環境、建立技術創新市場導向機制、強化金融創新的功能、完善成果轉化激勵政策、構建更加高效的科研體系、創新培養、用好和吸引人才機制、推動形成深度融合的開放創新局面、加強創新政策統籌協調等方面的改革意見。

　　在此基礎上，2015年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《深化科技體制改革實施方案》，從10個方面、32項改革舉措和143項政策措施出發，突出內容的系統性、制度的可行性、措施的針對性，每一項改革任務均明確具體成果、牽頭部門和時間進度，確保可落地、可檢驗、可督查。

　　2016年5月，中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》（中發〔2016〕4號）（以下簡稱《綱要》）。《綱要》是新時期推進創新工作的綱領性文件，是建設創新型國家的行動指南。《綱要》既是國家實施創新驅動發展戰略的頂層設計和體系謀劃，是今后一個時期實施好創新驅動發展戰略進行的系統謀劃和全面部署，也是落實戰略的總體方案和路線圖。《綱要》提出了實施創新驅動發展戰略3個階段的目標，與中國現代化建設“三步走”戰略目標相互呼應、提供支撐。《綱要》提出，實施創新驅動發展戰略要按照“堅持雙輪驅動、構建一個體系、推動六大轉變”進行布局。“雙輪驅動”就是科技創新和體制機制創新兩個輪子同步發力，“一個體系”就是建設國家創新體系，“六個轉變”就是在發展方式、發展要素、產業分工、創新能力、資源配置、創新群體等方面實現根本轉變。《綱要》針對創新驅動發展的重點領域和關鍵環節進行部署，從創新能力、人才隊伍、主體布局、協同創新、全社會創新等方面提出了8個方面的任務。《綱要》的一大亮點是對產業技術體系進行了系統部署，提出要加快構建結構合理、先進管用、開放兼容、自主可控、具有國際競爭力的現代產業技術體系，以技術的群體性突破支撐引領新興產業集群發展，促進經濟的轉型升級。

　　1.1.2 科技政策首次納入中央經濟工作會議范疇

　　2021年12月8—10日在北京舉行的中央經濟工作會議首次將科技政策作為七大政策（宏觀政策、微觀政策、結構政策、科技政策、改革開放政策、區域政策、社會政策）之一。會議明確提出科技政策要扎實落地，并從實施科技體制改革三年行動方案、制定實施基礎研究十年規劃、強化國家戰略科技力量、強化企業創新主體地位、繼續開展國際科技合作等方面作出具體工作部署。此次會議充分突顯了科技創新在黨和國家發展全局中的地位和作用。

　　近年來，中國科技創新能力顯著增強，創新驅動的內涵式增長為推動高質量發展提供了有力支撐。政策層面，多項科技政策協同發力、試點改革舉措穩步推進；產業層面，以新產業新業態新模式為代表的新動能不斷壯大；企業層面，開展補鏈強鏈專項行動，加快解決“卡脖子”難題，大力發展專精特新中小企業；產品層面，一方面，以市場需求為導向、應用場景為牽引，智能低碳高附加值產品不斷出新。另一方面，基礎零部件及元器件、關鍵基礎軟件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝等領域部分產品落地。2021年12月召開的中央經濟工作會議表明，科技部門不僅負責社會事業發展（支持公益性的基礎研究和應用基礎研究），也對經濟發展負責（促進科技成果產業化、支持創新創業和未來產業、新興產業發展等）。

　　1.1.3 國務院關于加強基礎科學研究的意見發布

　　2018年1月31日，國務院印發《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》（國發〔2018〕4號），指出中國基礎科學研究短板依然突出，基礎學科仍是最薄弱的環節，重大原創性成果缺乏，基礎研究投入不足、結構不合理，頂尖人才和團隊匱乏，評價激勵制度亟待完善，企業重視不夠，全社會支持基礎研究的環境需要進一步優化。意見明確了中國基礎科學研究三步走的發展目標。提出到本世紀中葉，把中國建設成為世界重要科學中心和創新高地，涌現出一批重大原創性科學成果和國際頂尖水平的科學大師，為建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國和世界科技強國提供強大的科學支撐。意見從5個方面提出了20條重點任務，包括：完善基礎研究布局；建設高水平研究基地；壯大基礎研究人才隊伍；提高基礎研究國際化水平；優化基礎研究發展機制和環境。

　　為落實意見要求，2020年3月，科技部、發展改革委、教育部、中國科學院、自然科學基金委聯合印發《加強“從0到1”基礎研究工作方案》。2021年，科技部制定了基礎研究十年規劃。這一系列政策的出臺，標志基礎科學研究受到前所未有的重視。

　　1.1.4 中辦國辦關于加強科普工作的意見發布

　　2022年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于新時代進一步加強科學技術普及工作的意見》。這是指導當前和今后一段時期中國科普工作的綱領性文件，從制度上統籌推進科普和科技創新工作。

　　文件提出到2025年，科普服務創新發展的作用顯著提升，科學普及與科技創新同等重要的制度安排基本形成，科普工作和科學素質建設體系優化完善，全社會共同參與的大科普格局加快形成，科普公共服務覆蓋率和科研人員科普參與率顯著提高，公民具備科學素質比例超過15%，全社會熱愛科學、崇尚創新的氛圍更加濃厚。到2035年，公民具備科學素質比例達到25%，科普服務高質量發展能效顯著，科學文化軟實力顯著增強，為世界科技強國建設提供有力支撐。文件主要從3個方面進行部署。一是持續完善科普法律法規體系，強化科普工作統籌協調。二是不斷強化關鍵部門的主體責任。三是調動廣大科技工作者和公民的積極性。

　　1.2 科技立法

　　黨的十八大以來的10年，全國人大常委會和國務院在科技立法方面取得積極進展。主要包括2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議通過修訂后的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《轉化法》）、2021年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第32次會議通過修訂后的《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科學技術進步法》）、2019年3月20日國務院第41次常務會議通過的《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》、2020年10月國務院公布修訂后的《國家科學技術獎勵條例》。

　　修訂后的《轉化法》和《國家科學技術獎勵條例》有關內容將在后面相關部分進行詳細描述。

　　《科學技術進步法》是科技領域的基本法，是全面促進科技進步、實現高水平科技自立自強的法治保障，是包括科技評估評價在內、與科技進步相關的各項活動及各種關系的重要法律依據。《科學技術進步法》1993年頒布施行，曾于2007年進行修訂。新修訂的《科學技術進步法》在原有8章75條的基礎上增加了基礎研究、區域科技創新、國際科學技術合作、監督管理4章內容，共12章117條。

　　例如，在深入推進科技體制改革方面，修訂后的《科學技術進步法》規定，國家支持發展新型研究開發機構等新型創新主體，完善投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發展模式。在解決科研人員事務性負擔較重方面，修訂后的《科學技術進步法》規定，完善科技人員管理制度，簡化流程，避免重復性檢查和評估，減輕科技人員項目申報等方面的負擔等。

　　新修訂的《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》在1998年制定的《人類遺傳資源管理暫行辦法》施行經驗的基礎上，從加大保護力度、促進合理利用、加強規范、優化服務監管等方面對中國人類遺傳資源管理作了規定。例如，在加大保護力度方面，條例規定，國家開展人類遺傳資源調查，對重要遺傳家系和特定地區人類遺傳資源實行申報登記制度。外國組織及由外國組織、個人設立或者實際控制的機構需要利用中國人類遺傳資源開展科學研究活動的，采取與中方單位合作的方式進行。在加強規范方面，條例規定，開展生物技術研究開發活動或者臨床試驗，應當遵守有關生物技術研究、臨床應用管理法律、行政法規和國家有關規定。條例對采集、保藏中國人類遺傳資源，利用中國人類遺傳資源開展國際合作科學研究等審批事項，明確了審批條件，完善了審批程序。

　　1.3 其他重要科技政策

　　1.3.1 宏觀科技管理體制

　　在宏觀科技管理體制方面，2018年，新一輪黨和國家機構改革將原科技部、國家外國專家局整合，重新組建科技部，科技部對外保留國家外國專家局牌子，國家自然科學基金委員會由科技部管理。同期，按照深化黨和國家機構改革統一部署，國家科技領導小組成立。

　　國務院辦公廳下發關于成立國家科技領導小組的通知指出，按照深化黨和國家機構改革統一部署，根據議事協調機構調整有關安排和工作需要，明確自2018年7月28日起，將國家科技教育領導小組調整為國家科技領導小組（此前已成立中共中央教育工作領導小組），并由國務院總理李克強擔任小組組長，副總理劉鶴任副組長。調整后的小組主要有3項重要職責：一是研究、審議國家科技發展戰略、規劃及重大政策；二是討論、審議國家重大科技任務和重大項目；三是協調國務院各部門之間及部門與地方之間涉及科技的重大事項。目前新組建的國家科技領導小組，體現了新時代國家對于科技工作進一步重視和加強，特別是領導小組組成人員中比原來的科教領導小組增加了工業和信息化部部長（代替原來的國防科工委主任）、人力資源和社會保障部部長、人民銀行行長、國資委主任、中央軍委科技委主任和中國科協黨組書記。這表明科技工作涉及的單位和部門比以往更多了，國家對科技工作針對性更強，力度更大，更有利于科技工作的統籌和協調，加快推進中國科技發展。

　　1.3.2 科技成果轉化

　　2015年全國人大常委會修訂的《轉化法》分為總則、組織實施、保障措施、技術權益、法律責任、附則共6章52條，新增、調整了科技成果轉化10個方面約30余項管理制度。概括起來，其主要亮點包括：（1）釋放活力，下放三權。新修訂的《轉化法》規定科技成果持有者可以采用6種方式處置科技成果，確保了科研機構和高校真正擁有科技成果的處置權、使用權和收益權。（2）協議優先，法定保障。明確規定了科研成果完成單位必須按照市場經濟條件下“約定優先”的原則，規定或者與科技人員約定獎勵和報酬的方式、數額和時限。（3）面向市場，資助研發。新法充分明確了企業在成果轉化中的主體作用，規定：“利用財政資金設立應用類科技項目和其他相關科技項目，有關行政部門、管理機構在制定相關科技規劃、計劃和編制項目指南時應當聽取相關行業、企業的意見。”（4）成果分享，科技報告。新修訂的《轉化法》具體規定了涉及科技成果的科技報告制度。（5）補償風險，提升融資。由于科技成果及其知識產權自身的特點，科技成果轉化的風險投資和知識產權質押融資，均需要承擔較高的財務風險，因此，為了降低科技成果轉化的融資難度，轉化法主要從風險補償等角度做了考慮。（6）健全市場，促進交易。經過多年的發展，中國科技市場已初步形成由科技市場政策法規體系、監督管理體系和技術交易服務體系組成的基本運行架構，各方面均取得了顯著成就。新的《轉化法》首次從法律上對科技市場的發展問題做出了明確規定。

　　為落實新修訂的《轉化法》，2016年2月，國務院印發《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》（國發〔2016〕16號）。2016年4月，國務院辦公廳印發《促進科技成果轉移轉化行動方案》（國辦發〔2016〕28號）。《轉化法》《若干規定》和《方案》這三者形成從修訂法律條款，制定配套細則，部署具體任務的“三部曲”。這樣環環相扣的“三部曲”，讓科研人員真正可以憑借科技成果致富，釋放出更多的科技創新活力和潛力。

　　為了進一步促進科技成果轉化，在分配政策、科技成果所有權或使用權等方面進行改革也取得了新的進展。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》（廳字〔2016〕35號）。意見要求，通過穩定提高基本工資、加大績效工資分配激勵力度、落實科技成果轉化獎勵等激勵措施，使科研人員收入與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系。允許科研人員可以依法依規兼職兼薪，創新創業。2020年5月，科技部等9部門聯合印發《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》，進一步釋放實實在在的創新紅利。

　　1.3.3 科技計劃管理與評價機制改革

　　過去10年，中國在科技計劃管理和評價機制改革方面也邁出了新的步伐。2014年12月，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號），針對多頭管理、政出多門、資源“碎片化”和“取向聚焦不夠”等突出問題，明確了計劃整合和體系重構、建立統一管理平臺、專業機構管理項目、構建統一監督評估機制、完善項目資金管理制度、建成統一管理信息系統和項目庫等改革措施，在科技計劃管理體制改革方面邁出了重要的一步。

　　2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》。意見提出深入推進“三評”改革，進一步優化科研項目評審管理機制、改進科技人才評價方式、完善科研機構評估制度、加強監督評估和科研誠信體系建設。

　　2021年7月，國務院辦公廳發布《關于完善科技成果評價機制的指導意見》（國辦發〔2021〕26號）。指導意見堅持科技創新質量、績效、貢獻為核心的評價導向，堅持科學分類、多維度評價，堅持正確處理政府和市場關系，堅持尊重科技創新規律，提出了10個方面舉措。指導意見首次明確提出要全面準確評價科技成果的科學、技術、經濟、社會、文化價值。基礎研究成果以同行評議為主，推行代表作制度。控制科技成果獎勵的數量，提升獎勵質量，調整獎勵周期。建立成果評價與轉化行為負面清單，完善盡職免責規范和細則。

　　1.3.4 科技獎勵

　　為了激勵和獎勵在科學技術進步活動中做出突出貢獻的個人、組織，調動科學技術工作者的積極性和創造性，更好更快地建設創新型國家和世界科技強國，科技獎勵工作承擔著重要的角色。2017年5月，國務院辦公廳印發《關于深化科技獎勵制度改革的方案》。提出將引導省部級科學技術獎的高質量發展，鼓勵社會力量設立科學技術獎。方案的重點任務包括：實行提名制、建立定標定額的評審制度、調整獎勵對象要求、明晰專家評審委員會和政府部門的職責、增強獎勵活動的公開透明度、健全科技獎勵誠信制度、強化獎勵的榮譽性等。方案印發后，由科技部、國務院法制辦負責修訂《國家科學技術獎勵條例》并按程序報請國務院審批，由科技部負責修改完善《國家科學技術獎勵條例實施細則》，從法規制度層面貫徹落實科技獎勵制度改革精神。

　　2020年10月，國務院公布修訂后的《國家科學技術獎勵條例》。作為科技獎勵制度一系列改革中的重要一環，新版條例力圖通過調整“指揮棒”，以更加透明、嚴謹的制度設計，進一步激勵自主創新、激發人才活力、營造良好創新環境，同時避免過度的功利導向，引導科技工作者回歸科研初心。此次修訂有3大特點。（1）“推薦”變“提名”，程序透明成剛性要求。新版條例的一個亮點，是落實了科技獎勵由“推薦制”調整為“提名制”的改革要求。后者也是國際通行做法。（2）建“誠信檔案”，加大監督懲戒力度。新版條例注重科技獎勵誠信體系建設，要求國家科學技術獎在提名階段即對有關個人或組織“一票否決”，并建立對提名專家、學者、組織機構和評審委員、評審專家、候選者的科研誠信嚴重失信行為數據庫。條例同時加大對科技獎勵的監督懲戒力度。（3）強化榮譽性，回歸獎勵“初心”。新版條例明確規定，禁止使用國家科學技術獎名義牟取不正當利益。

　　1.3.5 國際科技合作

　　近年來，人類面臨的諸多挑戰需要各國攜手應對，國際科技合作是大趨勢。十八大以來，中國積極融入全球創新網絡，與多個國家建立創新對話機制、開展聯合研究，形成了全方位、多層次、廣領域的科技開放合作格局。堅持以全球視野，全方位加強國際科技創新合作，積極參與或主導國際大科學計劃和工程，鼓勵中國科學家發起和組織國際科技合作計劃。

　　2018年3月，國務院印發《積極牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程方案》（國發〔2018〕5號）。方案明確了中國牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程面向2020年、2035年以及本世紀中葉的“三步走”發展目標，提出到21世紀中葉，形成一批具有國際影響力的標志性科研成果，全面提升中國科技創新實力，增強凝聚國際共識和合作創新能力，提升中國在全球科技創新領域的核心競爭力和話語權，為全球重大科技議題作出貢獻。方案從4個方面提出了中國牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程的重點任務：制定戰略規劃，確定優先領域；做好項目的遴選論證、培育倡議和啟動實施；建立符合項目特點的管理機制；積極參與他國發起的國際大科學計劃和大科學工程。

　　1.3.6 科技監督與誠信建設

　　科技誠信與倫理是開展科技活動需要遵循的基本價值理念和行為規范，是促進科技事業健康持續發展的重要保障。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》（廳字〔2018〕23號）。明確了科研誠信建設的總體要求、工作機制、責任體系、重點任務、主要措施等，切實解決制約科研誠信建設突出問題，鼓勵科研人員潛心研究。意見提出了6個方面的具體任務，包括完善科研誠信管理工作機制和責任體系、加強科研活動全流程誠信管理、進一步推進科研誠信制度化建設、切實加強科研誠信教育和宣傳、嚴肅查處嚴重違背科研誠信要求的行為、加快推進科研誠信信息化建設。

　　2019年7月，中央全面深化改革委員會第9次會議審議通過《國家科技倫理委員會組建方案》。2019年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發通知，成立國家科技倫理委員會。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強科技倫理治理的意見》。該意見是對加強科技倫理治理作出的系統部署，是中國首個國家層面的科技倫理治理指導性文件。意見提出了加強科技倫理治理的5項基本要求，即：倫理先行，推動科技倫理要求貫穿科技活動全過程；依法依規，加快推進科技倫理治理法律制度建設；敏捷治理，快速、靈活應對科技創新帶來的倫理挑戰；立足國情，建立符合中國國情的科技倫理體系；開放合作，積極推進全球科技倫理治理。

　　2 結論

　　黨的十八大以來，中國的科技政策取得了重要進展。這些重要進展涉及黨中央國務院的決定（意見）、全國人大常委會的科技立法、國務院有關的條例修訂、重大行動方案等。這些進展與新時代中國特色社會主義的改革和發展保持了高度一致和同步，是國家的創新驅動發展戰略、人才強國戰略、科教興國戰略等具體落實。

　　2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上發表題為《為建設世界科技強國而奮斗》的重要講話，開啟了中國建設世界科技強國新征程，指出“實現‘兩個一百年’奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須堅持走中國特色自主創新道路，面向世界科技前沿、面向國民經濟主戰場、面向國家重大需求，加快各領域科技創新，掌握全球科技競爭先機。這是我們提出建設世界科技強國的出發點”。2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出，中國2020年全面建成小康社會，2035年要基本實現現代化，2050年要成為現代化強國。與此對應，中國科技創新也有“三步走”戰略，到2020年進入創新型國家，到2035年左右進入創新型國家前列，到2050年要成為世界科技強國。世界科技強國建設的“三步走”與現代化強國的“三步走”戰略是緊密聯系，內在統一的。中國的現代化進程和現代化強國建設必須把科技創新擺在核心位置。加快建設世界科技強國，既是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務，也是建設社會主義現代化強國的內在要求。

　　面向未來，中國的科技政策主要有4個重要的發展趨勢。

　　1）將更加尊重科學研究和技術創新的內在規律和要求。從新中國成立后的“向科學進軍”到改革開放后的“科學的春天”，從“科學技術是第一生產力”到近年來的“創新是驅動發展的第一動力”，從“科學技術現代化”到“建設世界科技強國”，我們對科學技術的認識和理解越來越接近和深入到科學研究和技術創新的內在本質。未來的科技政策將會在尊重其內在本質規律和要求的基礎上，更加尊重科研主體和創新主體的自主性和創造性。

　　2）將更加重視基礎研究。基礎研究（不同于應用基礎研究）是科研的總機關，是整個科技創新鏈條的源頭活水，是全人類共同的事業，具有較強的正外部性。隨著中國日益走進世界舞臺的中心，逐步成為世界科技大國、科技強國，中國將會有更多的能力和義務為構建人類命運共同體和豐富人類知識寶庫貢獻出中國智慧和力量。

　　3）科技創新的產業化和市場化配套政策將會更加完善。從重視科技成果產業化、產學研合作，到技術轉移、知識產權保護、科技服務等方面將會更加重視與市場經濟規則接軌和融合，有效解決科技與經濟兩張皮問題。

　　4）更加重視國際合作。隨著全球化的深入發展，人類面臨的共同挑戰越來越多，如全球氣候變化、生態安全、人類健康等，這些都需要不斷加強國際科技合作。未來，我們要更加重視同絕大多數國家和國際組織的科技合作和交流，尤其要重視“一帶一路”有關國家和地區的合作，共同構建科技創新共同體。

　　展望未來，作為發展的重要引擎和內在動力，科學技術將會發揮越來越重要的作用，新時代的科技政策必將基于科技發展的內在規律，努力適應世界科技前沿發展的需要，以人為本，與時俱進，在中國實現社會主義現代化強國進程中發揮更大的作用，努力為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，為構建人類命運共同體做出新的更大的貢獻。

　　（原文發表于《科技導報》2022年第20期）

　　（作者袁志彬系中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員、全球化智庫（CCG）特邀高級研究員、中國發展戰略學研究會理事）

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